Bilancio sociale: accountability amministrativa e accountability cooperativa


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Dall’anno scolastico 2014/15, con l’attivazione del Sistema Nazionale di Valutazione in materia di istruzione e formazione (DPR 80/2013), tutte le istituzioni scolastiche (statali e paritarie), hanno avviato un’attività di analisi e di valutazione interna per definire un insieme di obiettivi ed azioni di miglioramento, secondo il percorso delineato dal Rapporto di Autovalutazione. Entro dicembre 2019 le scuole dovranno pubblicare sul portale “Scuola in chiaro” un rapporto di rendicontazione sociale per diffondere i risultati raggiunti, in relazione agli obiettivi di miglioramento individuati e perseguiti negli anni precedenti, sia in una dimensione di trasparenza che di condivisione e di sviluppo della qualità del servizio offerto con la comunità di appartenenza.

I cambiamenti economici e sociali in atto nel nostro Paese hanno fatto crescere le richieste di accountability delle scuole, per poterne accertare l’effettivo contributo alla creazione di valore pubblico. Il termine accountability esprime anzitutto la responsabilità per i risultati conseguiti da un’organizzazione nei confronti di uno o più portatori di interessi, da parte di un soggetto o di un gruppo di soggetti che subiscono le conseguenze dirette (positive o negative) delle loro scelte e azioni, a seconda che i risultati desiderati siano raggiunti o disattesi. In questo senso, l’accountability segna un cambiamento radicale delle responsabilità del personale, passando dalla conformità a procedure amministrative, alla responsabilità di gestione dei processi, arrivando a puntare l’attenzione sulla capacità di incidere effettivamente sulla soddisfazione dei bisogni, sulla capacità di aggiungere valore sia rispetto a uno stato di bisogno iniziale dell’individuo, sia attraverso un cambiamento di ordine economico, sociale e culturale, nell’intera comunità di appartenenza.

In questo processo di accountability, che possiamo definire di tipo amministrativo, emergono chiaramente tre componenti: l’autonomia, la responsabilità e la trasparenza. Infatti, l’autonomia senza responsabilità rischia di tradursi in autoreferenzialità e la responsabilità senza autonomia pone problemi di attribuzione dei risultati e di assegnazione delle cause degli scostamenti; mentre la trasparenza (D.Lgs. 33/2013) è intesa come accessibilità totale, anche attraverso lo strumento della pubblicazione, sui siti istituzionali, delle informazioni concernenti ogni aspetto dell’organizzazione, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali e all’utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali, dei risultati dell’attività di misurazione e valutazione svolta dagli organi competenti.

E’ doveroso, allora, evidenziare la differenza tra un approccio di accountability amministrativa, in cui la rendicontazione sociale è imposta centralmente e in modo uniforme a tutte le scuole secondo schemi rigidamente prestabiliti a fini di controllo e comparabilità, ed un approccio di accountability cooperativa, in cui la rendicontazione sociale recupera una fondamentale dimensione di condivisione, caratterizzandosi come un processo volontario che nasce dalla consapevolezza del dovere di render conto ai portatori di interessi (stakeholders) dell’uso che viene fatto dell’autonomia scolastica. Mentre l’accountability amministrativa puntualizza il ruolo della rendicontazione come funzionale alla “competizione di confronto”, l’accountability cooperativa focalizza l’esigenza delle scuole, di costruire attraverso il processo di bilancio sociale, rapporti fiduciari con i propri stakeholders.

La redazione del bilancio sociale negli istituti scolastici, perciò, è uno strumento capace di rendere più trasparente e comprensibile la loro complessa funzione educativa, favorendo un dialogo interattivo per la collaborazione fra tutti i soggetti coinvolti. La rendicontazione sociale, attraverso la pubblicazione di indicatori e dati comparabili, l’accessibilità a format valutativi omogenei dal punto di vista dei quadri di riferimento, dei tempi e dei luoghi di pubblicizzazione, è finalizzata essenzialmente a favorire la school choice, enfatizzando la dimensione di trasparenza, ma lasciando nell’ombra la dimensione di condivisione con la comunità di appartenenza (che pure è prevista dal DPR 80/2013).

In effetti, l’inquadramento della rendicontazione come fase terminale del ciclo di gestione della performance assume significato all’interno di una concezione di governance del sistema educativo che mira a promuovere meccanismi tipici del “quasi mercato”, che gli enti pubblici possono utilizzare per promuovere la competizione nella fornitura di servizi pubblici. Ad avviare una serie di riforme del settore educativo nell’ottica del quasi mercato, per favorire la “competizione di confronto” tra le scuole, è stato il Regno Unito, anche se la disponibilità a prendere in considerazione una molteplicità di offerte non sempre risponde a criteri di scelta razionali. Ad esempio, le famiglie potrebbero scegliere per i propri figli la scuola più vicina alla propria abitazione e non necessariamente quella che offre maggiori potenzialità di sviluppo del capitale umano. Inoltre, la libertà di scelta è possibile se esiste differenziazione istituzionale all’interno del settore, che implica da un lato il riconoscimento di autonomia alle singole istituzioni scolastiche, dall’altro la conoscenza da parte degli utenti e di altri stakeholders delle specificità del progetto educativo, del valore aggiunto prodotto dalle istituzioni (rendimenti scolastici attesi) e delle capacità professionali e organizzative dispiegate per soddisfare i bisogni (disponibilità di mense, attività extracurriculari, sicurezza e disciplina all’interno della scuola, ecc.).

La trasparenza e la rendicontazione della performance all’interno di un sistema di quasi mercato hanno lo scopo di accrescere il livello di razionalità delle scelte, dimostrando, in modo trasparente, il ritorno educativo che la scuola è stata capace di assicurare, valorizzando al meglio le risorse di cui disposizione: umane, finanziarie e di contesto sociale. In sostanza, trasparenza e rendicontazione della performance svolgono nel quasi mercato una funzione analoga a quella che svolgono i prezzi nei mercati. Le assunzioni di fondo di questo sistema sono che tutte le famiglie:

  • desiderino un elevato livello di qualità dell’istruzione per i loro figli;
  • siano motivate a informarsi, a comprendere le differenze istituzionali, il diverso valore aggiunto educativo e la performance degli istituti scolastici;
  • siano in grado di confrontare i dati su Scuola in Chiaro, altrimenti potrebbe generarsi un aumento della segregazione sociale e una crescita di iniquità dell’istruzione, con il risultato che ad approfittare della trasparenza e della rendicontazione della performance sia la parte che ne ha meno bisogno.

Mettere al centro dell’accountability cooperativa il bilancio sociale degli istituti scolastici, significa dimostrare la capacità della scuola di realizzare un equilibrio tra missione educativa e disponibilità delle risorse per sostenerla nel tempo. Risorse che non possono essere viste, riduttivamente, solo in termini finanziari; esse sono soprattutto di tipo intangibile, legate, cioè, alla qualità delle risorse umane, dei sistemi organizzativi e dei rapporti con gli interlocutori sociali (personale, studenti, famiglie, altre scuole, enti locali, imprese, ecc.). 

La pubblicazione e la divulgazione del bilancio sociale diventa un evento importante della vita istituzionale, un’occasione per cementare i rapporti con gli stakeholders e costruire la legittimazione sociale della scuola, dando voce ad opinioni, dubbi e perplessità. L’istituto scolastico che, attraverso il processo di rendicontazione sociale, impara ad aprirsi alla società, si mette nelle condizioni di spiegare, giustificare, sciogliere le molte incomprensioni e i giudizi spesso infondati degli interlocutori sociali meno informati e poco attenti alle vicende della scuola.

E’ fondamentale sottolineare che mentre il ciclo di gestione della performance risponde al principio di sussidiarietà verticale e all’esigenza propria dell’esercizio di ogni funzione pubblica di rendicontare, in un’ottica di decentramento amministrativo, l’efficace ed efficiente utilizzo delle risorse pubbliche, l’approccio del bilancio sociale trova il proprio presupposto nel principio della sussidiarietà orizzontale e, dunque, nella necessità che la scuola-comunità si ponga al centro della governance territoriale per indirizzare i complessi problemi sociali che coinvolgono i servizi educativi.

Gli istituti scolastici che non si fermano alla rendicontazione della performance, ma intraprendono un percorso di convinta apertura alla comunità locale, sono in grado di sviluppare al proprio interno l’antidoto alle logiche dell’adempimento formale e della vuota trasparenza che rischiano di trasformare il ciclo della gestione della performance in un freddo rituale. L’intero sistema scolastico perderebbe un’opportunità preziosa per ripensare l’idea stessa di scuola come crocevia della sussidiarietà verticale e orizzontale, scuola-istituzione al centro della coesione sociale e dello sviluppo economico dei territori.

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