Le fonti del diritto dell’Unione Europea


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Natura giuridica dell’Unione Europea

L’Unione Europea è un soggetto politico, con personalità giuridica, a carattere sovranazionale ed intergovernativo, che adotta varie modalità di governo (multilevel governance). Si tratta di un’entità sui generis, che non corrisponde a una semplice organizzazione intergovernativa (come le Nazioni Unite), né ad una Federazione di Stati (come gli Stati Uniti d’America). Gli Stati membri delegano alle Istituzioni dell’U.E. parte della loro sovranità nazionale, accettando – in riferimento a specifiche materie – di non legiferare se non attraverso atti giuridici di ricezione delle norme comunitarie. Tali materie si inquadrano nell’ambito di tre Pilastri fondamentali, individuati dal Trattato di Maastricht e su cui, come si evince dal Trattato dell’U.E. (T.U.E.), l’Unione Europea centra la propria azione. Il primo Pilastro si occupa di Politiche della Comunità Europea (CECA, CEE e Comunità Europea: libera circolazione delle merci, dei servizi e dei capitali, immigrazione, politica economica e monetaria, cultura, politica sociale, formazione professionale e gioventù). Il secondo Pilastro si occupa di politica estera e di sicurezza comune (PESC), il terzo di cooperazione in materia penale e di polizia giudiziaria.

Va però considerato che oggi il sistema dei Pilastri è stato formalmente superato dal Trattato di Lisbona (2009), col quale sono stati ridefiniti i Documenti fondamentali dell’U.E. (il T.U.E., il T.F.U.E. e la Carta di Nizza, riqualificata nel 2007 come “Carta dei Diritti fondamentali dell’U.E.” ed equiparata ai Trattati istitutivi sotto il profilo del valore giuridicamente vincolante). La suddivisione in tre Pilastri non rispondeva tanto a logiche di classificazione delle competenze quanto alle diverse procedure decisionali utilizzate e al diverso nomen iuris degli atti normativi adottati nell’ambito di ciascun Pilastro. Infatti, in relazione al primo Pilastro, si usa il metodo decisionale detto “comunitario”, che porta all’adozione di Regolamenti, Direttive, Decisioni. In riferimento al secondo e al terzo Pilastro, invece, il metodo decisionale “intergovernativo” porta alla determinazione di strategie comuni, azioni comuni e posizioni comuni, oltre che di decisioni e di decisioni-quadro (III Pilastro).

Per alcune materie quindi (come ad esempio gli Affari interni), l’U.E. è più somigliante ad una Confederazione, per altre (si veda la politica estera) invece agisce come un’organizzazione internazionale o come una Federazione di Stati (si prendano ad esempio l’euro e le politiche ambientali). Inoltre, l’U.E. rappresenta una zona di libero mercato, con l’adozione di una moneta unica, l’Euro, regolata dalla BCE e utilizzata da 18 paesi sui 28 attualmente facenti parte dell’Unione Europea (va però registrata l’imminente uscita dell’Inghilterra dall’Unione, la cd. “brexit”, per effetto del referendum inglese del 2018). L’U.E. rappresenta anche un’unione doganale per i Paesi che hanno aderito al trattato di Schengen (libertà di circolazione delle merci e di movimento delle persone, compresa la libertà di investire capitali e di lavorare nei paesi U.E.).

Il diritto dell’Unione Europea

Il sistema giuridico dell’Unione europea è costituito dall’insieme di norme che regolano l’organizzazione e lo sviluppo dell’Unione europea e i rapporti tra questa e gli Stati membri.

L’Unione europea dispone di personalità giuridica e, in quanto tale, di un proprio ordinamento giuridico a sé stante, distinto dall’ordinamento internazionale e dagli ordinamenti nazionali dei singoli Stati membri. Il diritto dell’U.E. è quindi un sistema giuridico indipendente che prevale sulle disposizioni giuridiche nazionali. Stante l’atipicità del soggetto giuridico cui ha dato luogo l’Unione degli stati europei, il cd. “diritto comunitario” non rientra nell’ambito del diritto internazionale pubblico, ma è piuttosto inquadrabile come diritto sovranazionale, caratterizzato però, a sua volta, da una serie di elementi tipici del diritto interno. E’ previsto, ad esempio, un vero e proprio sistema sanzionatorio per le inadempienze da parte degli Stati membri; alcune norme giuridiche hanno inoltre efficacia diretta non solo nei confronti degli stessi Stati membri, ma anche dei privati, cittadini dell’U.E. In effetti, il Diritto dell’Unione Europea ha una sua collocazione intermedia tra Diritto internazionale e nazionale, rappresentando una sorta di tertium genus in virtù del quale gli Stati membri hanno ceduto, per alcune materie, parte della propria potestà legislativa e della sovranità in materia di produzione normativa ad un soggetto terzo, l’U.E.

Il diritto UE ha quindi un effetto, diretto o indiretto, sulle disposizioni legislative dei suoi Stati membri ed entra a far parte del sistema giuridico di ciascuno Stato membro. L’Unione europea è in sé fonte di diritto. L’ordinamento giuridico è normalmente suddiviso in diritto primario (trattati e principi generali del diritto), diritto derivato (sulla base dei trattati) e diritto complementare.

Fonti di diritto primario

Norme primarie del sistema giuridico dell’Unione europea sono in primo luogo le norme convenzionali contenute nei Trattati istitutivi delle Comunità europee e dell’Unione europea, nei quali si definiscono le funzioni e le responsabilità delle istituzioni e degli organismi dell’U.E. che partecipano ai processi decisionali, nonché le procedure legislative, esecutive e giuridiche che caratterizzano il diritto comunitario e la sua applicazione. Tali trattati contengono le norme formali e sostanziali che costituiscono il quadro in cui le istituzioni attuano le varie politiche delle Comunità europee e dell’Unione europea e fissano le norme formali che sanciscono la ripartizione delle competenze tra l’Unione europea e gli Stati membri e che fondano il potere delle istituzioni. Assumono lo status di diritto primario anche le norme contemplate in quegli accordi internazionali successivamente stipulati per modificare ed integrare i Trattati istitutivi.

Il nucleo principale dell’ordinamento giuridico dell’Unione europea è rappresentato dai Trattati che hanno istituito le Comunità europee e l’Unione europea, ossia:

  • il Trattato costitutivo della CECA (Comunità europea del carbone e dell’acciaio), firmato a Parigi il 18 aprile 1951 ed entrato in vigore il 23 luglio 1952, insieme ai due Protocolli sullo Statuto della Corte di giustizia e sui privilegi e le immunità;
  • Trattati costitutivi della CEE (Comunità economica europea) della CEEA (Comunità europea dell’energia atomica) o Euratom, firmati a Roma il 25 marzo 1957 ed entrati in vigore il 1º gennaio 1958, insieme allo Statuto della Corte di giustizia, nonché alla Convenzione su talune istituzioni comuni;
  • il Trattato istitutivo dell’Unione europea, firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992 ed entrato in vigore il 1º novembre 1993.

A questi atti devono aggiungersi quelli che nel corso del tempo hanno modificato o integrato le disposizioni originarie:

  • il Trattato sulla fusione degli esecutivi, firmato a Bruxelles l‘8 aprile 1965 ed entrato in vigore il 1 luglio 1967 (ora abrogato dal Trattato di Amsterdam che ne ha però conservato le disposizioni principali), che ha istituito un Consiglio unico ed un’Assemblea unica per tutte e tre le Comunità, senza per questo procedere ad una fusione giuridica delle stesse;
  • l‘Atto Unico Europeo, firmato a Lussemburgo il 28 febbraio 1986 ed entrato in vigore il 1º luglio 1987, il cui obiettivo principale è l’instaurazione progressiva del mercato interno;
  • il Trattato di Amsterdam, firmato il 2 ottobre 1997 ed entrato in vigore il 1º maggio 1999, che ha ulteriormente modificato i Trattati istitutivi apportando modifiche alle procedure decisionali e “comunitarizzando” alcuni settori che, in precedenza, rientravano nell’ambito della cooperazione intergovernativa;
  • il Trattato di Nizza, firmato il 26 febbraio 2001 ed entrato in vigore il 1º febbraio 2003, che apporta soprattutto modifiche di carattere istituzionale;
  • il Trattato di Lisbona, firmato il 13 dicembre 2007 ed entrato in vigore il 1º dicembre 2009.

Il trattato di Lisbona ha attribuito lo stesso valore giuridico dei Trattati alla Carta di Nizza (2000), riqualificata nel 2007 “Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea”, con l’individuazione del gruppo dei diritti, o eccezionali libertà, di cui godono tutti i cittadini dell’U.E. A seguito del Trattato di Lisbona, i trattati di riferimento sono ora sostanzialmente due: il Trattato sull’Unione europea (T.U.E.) e il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (T.F.U.E.), sostitutivo del Trattato istitutivo della Comunità europea, che hanno lo stesso valore giuridico. Resta, inoltre, in vigore il Trattato Euratom del 1957. Mentre il Trattato sull’Unione europea si configura come un Trattato “base”, che definisce le norme essenziali e stabilisce i valori, i principi fondamentali, le competenze e l’assetto istituzionale dell’Unione, il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea è piuttosto un Trattato applicativo, in quanto fissa le regole di funzionamento delle istituzioni e degli organi, e disciplina il mercato interno e le politiche, definendone il quadro di riferimento. I Trattati che regolano l’U.E. (T.U.E. e T.F.U.E.) non hanno carattere costituzionale, hanno a loro volta abrogato definitivamente ogni riferimento alla CE, sostituito dell’U.E. (soggetto con personalità giuridica) e sanciscono il valore giuridicamente vincolante della Carta dei Diritti Fondamentali.

Fonti di diritto derivato

Il diritto dell’Unione europea derivato comprende gli atti giuridici adottati dalle istituzioni europee, nei limiti delle competenze e con gli effetti che il Trattato sancisce. Si tratta di atti che vengono posti in essere attraverso procedimenti deliberativi che si svolgono e si esauriscono in modo del tutto indipendente da quelli legislativi e amministrativi nazionali. Si tratta però di atti destinati a incidere in modo rilevante sugli ordinamenti giuridici nazionali, talvolta senza che occorra un intervento formale del legislatore e/o dell’amministrazione nazionale, talvolta imponendo all’uno e/o all’altra un’attività normativa, allo scopo di armonizzare la normativa nazionale con le fonti del diritto europeo (come è recentissimamente capitato con l’entrata in vigore del GDPR 679/2016 U.E. sulla protezione dei dati personali, che ha sensibilmente inciso sull’ordinamento giuridico dei singoli stati membri, rendendo necessaria in Italia l’adozione di un Decreto Legislativo ad hoc, il D. Lgs. 101/2018, per la revisione del previgente Codice della Privacy), oppure di rendere vincolanti anche per i singoli gli impegni sottoscritti a livello europeo, ovvero di precisare o integrare obbligazioni solo delineate dall’atto ma lasciate alla discrezionalità degli Stati membri quanto alla realizzazione definitiva del suo contenuto.

Nell’ambito di tale sistema va inquadrato l’art. 288 T.F.U.E. che definisce la tipologia degli atti per mezzo dei quali le istituzioni dell’Unione europea esercitano le competenze loro attribuite: si tratta dei regolamenti, delle direttive, delle decisioni (atti dotati di forza vincolante), delle raccomandazioni e dei pareri (atti non vincolanti).

Regolamenti sono atti a portata generale con valore erga omnes: non si rivolgono a specifici destinatari indicati espressamente o comunque individuabili a priori, ma a categorie di soggetti determinate in astratto e nel loro insieme. Sono obbligatori in tutti i loro elementi per le stesse Istituzioni, per gli Stati membri o per i loro cittadini: ciò significa che non è consentita una loro applicazione solo parziale o incompleta né qualsiasi modifica o trasposizione suscettibile di incidere sulla portata o sul contenuto dell’atto. Essi sono direttamente applicabili in ciascuno degli Stati Membri a partire dalla loro entrata in vigore (alla data specificata o, in assenza di indicazione, venti giorni dopo la loro pubblicazione nella Gazzetta ufficiale della Comunità europea – GUCE), senza necessità di recepimento nel diritto nazionale. Si integrano automaticamente nei sistemi giuridici statali e producono effetti immediati nei confronti di tutti i soggetti di diritto interno, senza interposizione di alcuna misura nazionale di recepimento o pubblicazione. Non hanno quindi bisogno di alcun atto di recezione o attuazione da parte degli Stati membri: anzi qualsiasi misura di recepimento mediante un atto normativo interno deve considerarsi illegittima, poiché potrebbe “nascondere agli amministrati la natura comunitaria di una norma giuridica” e “sminuire la competenza della Corte di Giustizia europea a pronunciarsi su qualsiasi questione di interpretazione del diritto comunitario.” I Regolamenti devono essere pienamente rispettati dai destinatari (singoli individui, Stati membri, istituzioni dell’Unione) e sono volti a garantire l’applicazione uniforme del diritto dell’Unione in tutti gli Stati membri. Ne consegue che le norme nazionali incompatibili con le clausole sostanziali contenute nei regolamenti sono rese inapplicabili dagli stessi.

Le Direttive sono indirizzate solo agli Stati membri e vincolano i destinatari solo riguardo al risultato da raggiungere, lasciando alla loro discrezionalità e alla competenza degli organi nazionali la scelta dei mezzi e della forma necessari per conseguire tale risultato. Le Direttive quindi non hanno portata generale (se non nel senso che possono rivolgersi a tutti gli Stati membri) e hanno la funzione di imporre obblighi di risultato nei confronti degli stessi Stati membri, che ne sono unici destinatari. Esse non hanno una applicabilità diretta: il Legislatore nazionale deve a sua volta adottare un atto di recepimento, ossia una «misura nazionale di esecuzione» nel diritto interno, che deve adattare la legislazione nazionale rispetto agli obiettivi definiti nella direttiva. Di conseguenza, solo a seguito dell’adozione dei provvedimenti nazionali di recepimento, possono derivare dalla direttiva obblighi e diritti per i soggetti degli ordinamenti interni. Si tratta di uno strumento di legislazione indiretta, o a due stadi (una sorta di legge-quadro), mediante cui non si vogliono porre regole uniformi, in considerazione anche della difficoltà di conciliare le notevoli diversità esistenti negli ordinamenti giuridici  nazionali, ma si preferisce attivare una collaborazione tra il livello comunitario e quello nazionale, lasciando liberi gli Stati membri di determinare essi stessi le modifiche da apportare alla propria normativa interna per renderla conforme al risultato perseguito dalla direttiva. In sostanza, ai singoli cittadini vengono attribuiti diritti e imposti obblighi solo una volta adottato l’atto di recepimento. Gli Stati membri per il recepimento dispongono di un certo margine di manovra che permette loro di tenere conto di specifiche circostanze nazionali. Il recepimento e l’adozione di tutte le misure necessarie per l’attuazione della direttiva devono avvenire entro il termine stabilito nella direttiva stessa. Nel recepire le direttive gli Stati membri sono tenuti ad assicurare l’efficacia del diritto dell’Unione, in virtù del principio di leale cooperazione di cui all’articolo 4, paragrafo 3, del T.U.E. Se è vero che, in linea di principio, le direttive non sono direttamente applicabili, la Corte di giustizia dell’Unione europea ha però statuito che alcune disposizioni di una direttiva possono, in via eccezionale, produrre effetti diretti in uno Stato membro senza che quest’ultimo abbia in precedenza adottato un atto di recepimento se: a) la direttiva non è stata recepita o è stata recepita in modo errato nell’ordinamento nazionale; b) le disposizioni della direttiva sono, da un punto di vista sostanziale, incondizionate e sufficientemente chiare e precise; c) le disposizioni della direttiva conferiscono diritti ai singoli. Qualora sussistano tali presupposti, i singoli possono invocare le disposizioni della direttiva dinanzi alle autorità pubbliche.

Le Decisioni sono obbligatorie e vincolanti in tutti i loro elementi e in tutte le loro parti. Generalmente designano specifici destinatari (Stati membri, persone fisiche o persone giuridiche) e sono obbligatorie soltanto nei loro confronti, trattando situazioni specifiche e fatti concreti in riferimento a detti Stati membri o a dette persone. Al pari delle Direttive, le Decisioni possono implicare l’obbligo, per uno Stato membro, di concedere a singoli cittadini una posizione giuridica più vantaggiosa. Il privato può quindi far valere diritti attribuiti mediante una Decisione destinata a uno Stato membro solo se quest’ultimo ha adottato un atto di recepimento. Le Decisioni possono essere direttamente applicabili alle stesse condizioni previste per le direttive.

Oltre agli atti dotati di forza vincolante, l’art. 288 T.F.U.E. prevede altri due tipi di atti: le Raccomandazioni ed i Pareri, che non sono vincolanti e non fanno sorgere alcun diritto o obbligo per i rispettivi destinatari, ma possono fornire indicazioni sull’interpretazione e il contenuto del diritto dell’Unione. In base a quanto previsto dall’art. 292 T.F.U.E., il potere generale di adottare raccomandazioni è assegnato al Consiglio. Anche la Commissione e la Banca Centrale Europea possono adottare raccomandazioni, ma soltanto nei casi specifici previsti dai Trattati. Il potere generale di emettere pareri è assegnato al Parlamento europeo; specifiche ipotesi per le quali altre istituzioni emanano pareri sono previste nei Trattati.

Una distinzione tra i due tipi di atti non vincolanti può essere operata in base alle loro diverse finalità. Mentre la raccomandazione ha, infatti, il preciso scopo di sollecitare il destinatario a tenere un determinato comportamento giudicato più rispondente agli interessi comuni, il parere tende piuttosto a fissare il punto di vista dell’istituzione che lo emette, in ordine a una specifica questione.

Le istituzioni dell’UE possono adottare atti giuridici di diritto derivato solo se i Trattati conferiscono loro la dovuta competenza. Il principio di attribuzione, su cui si fonda la delimitazione delle competenze dell’Unione, è esplicitamente sancito all’articolo 5, paragrafo 1, del T.U.E. Il T.F.U.E. precisa la portata delle competenze dell’Unione, suddividendole in tre categorie: competenze esclusive (articolo 3), competenze concorrenti (articolo 4) e competenze di sostegno (articolo 6), in base alle quali l’UE adotta misure a sostegno o a complemento delle politiche degli Stati membri. I settori oggetto di questi tre tipi di competenza sono elencati chiaramente agli articoli 3, 4 e 6 del T.F.U.E. In mancanza dei poteri di azione necessari per realizzare uno degli obiettivi previsti dai Trattati, le Istituzioni possono fare ricorso alle disposizioni dell’articolo 352 T.F.U.E. e adottare quindi le disposizioni appropriate. In linea generale, però, le istituzioni adottano esclusivamente gli strumenti giuridici elencati all’articolo 288 TFUE, soprattutto in relazione alle materie rientranti nel cd. “primo Pilastro” (CECA, CEE e Comunità Europea), per le quali prevale il cd. “metodo comunitario”, che marginalizza il ruolo dei governi nazionali. Fanno eccezione le materie inerenti ai Pilastri di politica estera, di sicurezza e di difesa comune (PESC) e di cooperazione giudiziaria e in materia di polizia penale, che continuano a essere soggette al “metodo intergovernativo”. In questi ambiti, le strategie comuni, le azioni comuni e le posizioni comuni sono sostituite dagli «orientamenti generali» e dalle «decisioni» che definiscono le azioni e le posizioni che l’Unione deve adottare, come pure le relative modalità di attuazione (articolo 25 del TUE), con conseguente maggiore potere decisionale lasciato ai singoli Stati membri rispetto all’U.E. Per le materie relative all’istruzione e alla formazione viene invece utilizzato il “metodo aperto del coordinamento”, stante l’autonomia dei singoli Stati membri nel definire e regolamentare i rispettivi sistemi educativi.

Fonti di diritto complementare

Oltre alla giurisprudenza della Corte di giustizia europea, le fonti di diritto complementare comprendono il diritto internazionale e i principi generali del diritto. Tali fonti hanno permesso alla Corte di Giustizia di colmare i vuoti lasciati dal diritto primario o derivato. Nell’elaborare la sua giurisprudenza la Corte di giustizia si ispira al diritto internazionale, cui fa riferimento tramite rinvii al diritto scritto, alla consuetudine e agli usi. Ad esempio, essa si è basata sulle norme di diritto internazionale relative al “treaty making power” (capacità internazionale di concludere accordi con organizzazioni e paesi terzi), derivante dalla personalità giuridica internazionale, per convalidare gli accordi esterni conclusi dalla Comunità europea.

I principi generali del diritto dell’Unione sono menzionati di rado nei trattati. Tali principi sono stati prevalentemente sviluppati attraverso la giurisprudenza della Corte di giustizia europea (certezza del diritto, equilibrio istituzionale, legittimo affidamento, ecc.), che è altresì la base del riconoscimento dei diritti fondamentali quali principi generali del diritto dell’Unione. Tali principi sono ormai sanciti dall’articolo 6, paragrafo 3, del TUE, che fa riferimento ai diritti fondamentali garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, come pure dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

Sitografia di riferimento:

https://it.m.wikipedia.org/wiki/Fonti_del_diritto_dell%27Unione_europea

http://www.europarl.europa.eu/factsheets/it/sheet/6/fonti-e-campo-di-applicazione-del-diritto-dell-unione-europea

Si veda anche:

  1. R. Salvi, “Il Dirigente Scolastico. Normativa, organizzazione, processi di gestione, valutazione delle scuole e gestione del personale, organizzazione degli ambienti di apprendimento, elementi di diritto civile ed amministrativo, contabilità delle istituzioni scolastiche, sistemi educativi europei”, Roma, 2018, pagg. 67 sgg.

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