Il dirigente scolastico: un timoniere sotto gli occhiali della storia

di Pietro Salvatore Reina

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Quest’articolo-saggio vuol essere un sommario (ovvero un riassunto ed una sistemazione diacronica) del profilo storico, giuridico, contrattuale del direttore didattico -preside- dirigente scolastico dalla sua istituzione (novembre 1903) alla L. 107/2015 (la cd. riforma della «Buona Scuola»).

Un sommario, breve ma completo, «a puntate», teso a raccontare, illustrare e fissare la «parabola» della figura sopra descritta nel suo arco storico cronologico.

Sul senso etimologico di questi sostantivi

Le ricerche e gli studi sull’orientamento biologico della linguistica chomskiana analizzzati, nel nostro Paese, con acume da Tullio De Mauro, Andrea Moro et alii de-scrivono il «linguaggio umano come un universo …. Le parole non hanno contenuto in sé, ma se incontrano qualcuno che le ascolta diventano qualcosa […] Analizzare il linguaggio è come analizzare la luce, ci si trova nella stessa direzione». Il dirigente scolastico, nel realismo ontologico del pensiero e della parola, non può non soffermarsi su questo stesso lemma che trova come un tesoro, un dono. Il suo compito è coltivare, portare a maturazione ciò che esso nasconde. Il sostantivo «preside» deriva dal latino praesidem («chi siede davanti»); questo a sua volta da praesideo (che significa soprattutto «proteggo, curo»); altresì il sostantivo «dirigente» è composto dal prefisso dis e regere (dirigere, reggere).

Piccolo quadro storico

La Belle époque conclude l’Ottocento. Tra la fine di questo secolo e i primi del XX secolo quasi tutti i Paesi europei elaborano quadri legislativi finalizzati al conseguimento di un sistema di istruzione primaria ed obbligatoria (idea questa portata avanti prima dall’Illuminismo e poi dal dominio napoleonico) e a gestione statale.

Tout court, il Novecento è caratterizzato dal conseguimento di una istruzione sempre più generalizzata. L’età giolittiana (1901-1914) è caratterizzata dalla democratizzazione del sistema politico liberale e da una cultura riformista. In qualità di ministro della Pubblica Istruzione il professore di Filosofia del diritto, Nunzio Nasi – facente parte del governo Zanardelli (15 febbraio 1901 – 3 novembre 1903, l’autore del famoso Codice penale) – promuove la legge 19 febbraio 1903 con cui:

  • lo Stato riduce l’autonomia dei Comuni in materia d’insegnamento elementare,
  • istituisce la figura del direttore didattico
  • e definisce lo status giuridico ed economico di maestri e maestre.

Il 3 settembre 1903, in seguito ad accuse di peculato (coinvolto, a quanto pare, in una vicenda di sottrazione di materiale di cancelleria e simili) il ministro Nasi è «costretto a lasciare» il posto al collega giurista Vittorio Emanuele Orlando che ricordiamo:

  • rende obbligatoria l’istruzione fino al dodicesimo anno di età,
  • ed infine si mostra attento alla questione della scuola successiva alla primaria: ma come sappiamo la legge istituiva della scuola media reca la data del 1962 (L. n. 1859/1962).

La scuola nella costituzione

La Costituzione, la «fonte delle fonti del diritto», approvata dall’assemblea costituente il 22 dicembre 1947, promulgata dal capo provvisorio dello Stato Enrico de Nicola il 27 dicembre 1947, entra in vigore il 1° gennaio 1948 (G. U.  n. 298/1947).

La Costituzione dedica numerosi articoli all’istituzione «Scuola» e ai lavoratori/funzionari dello Stato e degli enti pubblici (gli artt.: 2, 3, 7, 9, 28, 29, 31, 33, 34, 35, il 117 [art. ri-formulato nel 2001 con legge costituzionale n. 3]).

Il Sessantotto

La genesi della contestazione nasce, divampa negli Stati Uniti d’America, in Francia (l’occupazione dell’Università di Nanterre inaugura la lunga stagione del «maggio francese»). Le contestazioni sessantottine prendono le loro mosse ideologiche da saggi come Eros e Civiltà (1955) – un libro ove i problemi psicologici diventano o meglio divampano in problemi politici –  e L’Uomo a una dimensione (1964) – una delle produzioni saggistiche più radicale, forte e dirompente riguardo alla condizione umana nelle società industrializzate avanzate –  del sociologo Herbert Marcuse.

In Italia le rivendicazioni politiche prendono il sopravvento su quelle studentesche (ad es. le azioni violente e dirompenti di Renato Curcio, il fondatore delle Brigate Rosse, ma anche di altri studenti divenuti poi fondatori di Lotta continua).

Negli anni 1966/1967 il Liceo statale «G. Parini» di Milano, ove si pubblica il periodico La Zanzara, è teatro d’un episodio senza precedenti che ha per protagonista il preside, il professore Daniele Mattalia. Nell’anno 1967 il Parini è occupato a seguito di una assemblea autorizzata dal preside sopracitato accusato poi di collusione con l’ala più accesa degli studenti viene sospeso dall’incarico dirigenziale. Messo fuori dall’istituzione-scuola, il preside Mattalia accetta la candidatura nella lista del PCI per il quale venne eletto deputato alla Camera dei Deputati durante la V legislatura (1968-1972).

Dagli anni Settanta agli anni Novanta

In seguito ai moti del Sessantotto, il Parlamento approva una legge fondamentale che contiene una Delega al Governo per l’emanazione di norme sullo stato giuridico del personale direttivo, ispettivo, docente e non docente della scuola materna, elementare, secondaria e artistica dello Stato» (L. 30 luglio 1973, n.  477) da essa scaturiscono i cd. decreti delegati del 1974, che segnano una svolta epocale introducendo, ad es., la partecipazione delle famiglie e degli studenti nelle scuole.

Con l’art. 3 del D.P.R. n. 417/ 1974 (divenuto poi l’art. 396 del T. U) fu delineato il profilo del direttore didattico/preside, con compiti di promozione, di coordinamento, di assicurare la gestione unitaria della scuola e l’esecuzione delle deliberazioni degli organi collegiali.

Il direttore didattico / preside nell’esercizio delle sue funzioni era (ed è) condizionato da pareri (obbligatori e vincolanti) del collegio dei docenti e del consiglio d’Istituto. Dalla lettura coordinata e sinottica dei D.P.R. n 416 e n. 417, poi confluiti nel T. U. emanato con d. lgs. 297/1994 risulta quanto segue:

Competenza della funzione direttiva (art. 396 TU) Competenza del Consiglio d’Istituto (art. 10 TU) Competenza del Collegio docenti (art. 7 TU)
formazione delle classi stabilisce i criteri generali formula proposte
assegnazione dei docenti alle classi stabilisce i criteri generali formula proposte
formulazione dell’orario delle lezioni stabilisce i criteri generali formula proposte

La qualificazione del capo d’istituto nella gestione e direzione della scuola e degli organi collegiali non consiste tanto nella preminenza gerarchica bensì nella leadership, cioè

  • nella capacità di sviluppare l’istituzione-scuola e le sue risorse interne,
  • di guidare e di essere riconosciuto come leader educativo con capacità manageriali.

Nell’anno 1993 entra in vigore il D. Lgs. n. 29, emanato in attuazione della delega conferita al Governo dall’art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421 Delega al Governo per la razionalizzazione la revisione della disciplina in materia di sanità di pubblico impiego di previdenza di finanza territoriale. Tale decreto è stato più volte modificato; essendo poi cessata la delega, con la legge 15 marzo 1997, n. 59, ne è stata conferita una nuova, in base alla quale è stato poi emanato il d. lgs. 31 marzo 1998, n. 80 con il quale sono state annunciate ed apportate nuove e significative modifiche. Sempre sulla base della delega del 1997, sono state poi raccolte e coordinate tutte le disposizioni vigenti in materia di pubblico impiego nel d. lgs. 30 marzo 2001 n. 165 con il titolo di Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni (è il nuovo Testo unico del pubblico impiego). Questo Testo Unico è stato modificato ed integrato da successivi interventi legislativi, in particolare, ricordiamo, dal d. lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, recante Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni il cui capo IV Contrattazione collettiva nazionale e integrativa ha modificato la serie di norme sulla contrattazione del pubblico impiego (sono stati modificati gli articoli 40, 40 bis, 41, 45, 46, 47, 48, 49, 52 della precedente versione del d. lgs. n. 165/2001). Le regole per la contrattazione pubblica sono oggi contenute nel titolo III Contrattazione collettiva e rappresentatività sindacale (artt. da 40 a 50) del citato Testo Unico, che va acquisito nella versione integrata con le modifiche apportate dal d. lgs. n. 150/2009.

Il passaggio al contratto di lavoro di diritto privato è stato operato tramite la contrattualizzazione delle norme autoritative previgenti, una sorta di fictio iuris che ha travasato nel CCNL norme fondamentali contenuti, ad esempio, nello stato giuridico emanato con i decreti delegati del 1974:

  • per gli insegnanti con il D.P.R. numero 417/1974 ad esempio l’art. 88 Orario di servizio dei docenti dello stato giuridico del 1974 è stato riversato nell’art. 28 CCNL Attività funzionali all’insegnamento; e così pure le norme disciplinari sulle assenze, sull’incompatibilità ecc….
  • per i non docenti con il D.P.R. 420/1974 ad esempio l’art. 20 – Orario di servizio

Negli anni Novanta si avvia una riforma della P.A.: un riordino ispirato e guidato dai seguenti principi economico-politici:

  • la razionalizzazione del costo del lavoro
  • e una migliore utilizzazione delle risorse umane

Tale riforma introduce ed avvia nel profilo dei pubblici dipendenti la disciplina privatistica del rapporto di lavoro.

Alla fine degli anni Novanta entra in vigore una legge fondamentale: la n. 59/1997 Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle Regioni ed enti locali riforma della pubblica amministrazione per la situazione amministrativa (la cd. legge Bassanini). Questa Legge – di capitale importanza è non solo richiamata, ma sta alla base della L. 107/2015 –  introduce il cosiddetto decentramento amministrativo. L’articolo 21 della l. 59/1997 tratteggia e disegna, cartesianamente, l’autonomia scolastica.

Prima dell’anno 1999 la «personalità giudica» – ovvero l’attitudine ad essere titolare di situazione giuridiche attive e passive, ed a godere di una autonomia patrimoniale perfetta per le obbligazioni casomai negoziate, concordate – spettava  solo agli istituti tecnici, agli istituti professionali e agli istituti d’arte.

Con il conferimento dell’autonomia scolastica (art. 21 della l. 59/1997) la «personalità giudica»  si allarga a tutte le istituzioni scolastiche (D.P.R. 233/1998).

Il principio dell’autonomia scolastica riscuote, nel giro di pochi anni, un riconoscimento costituzionale con la nuova formulazione dell’art. 117 della Costituzione (legge cost. n. 3/ 2001) attraverso il quale il personale direttivo diventa «dirigente».

Il d. lgs. n. 59/1998 – Disciplina della qualifica dirigenziale dei capi di istituto delle istituzioni scolastiche autonome, a norma dell’art.21, c.16, della l. 59/1997  ha inserito nel T.U. del pubblico impiego il profilo del dirigente scolastico oggi novellato nell’art. 25 (Dirigenti delle istituzioni) scolastiche del D. Lgs. 165/ 2001 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche).

Rispetto alla figura delineata dal D.P.R. 417/1974 l’art. 25 (Dirigenti delle istituzioni) del D. Lgs. 165/ 2001 delinea ed istituisce le seguenti novità legislative:

  • autonomi poteri di direzione, di coordinamento e di valutazione delle risorse umane
  • garanzia – nell’esercizio scolastico, tout court – dei diritti costituzionalmente garantiti e difesi:
  • libertà di insegnamento,
  • libertà educativa delle famiglie,
  • diritto all’apprendimento da parte degli alunni,
  • individuazione autonoma dei docenti collaboratori, prima eletti dal Collegio dei docenti,
  • collaborazione del direttore dei servizi generali e amministrativi (D.S.G.A.) nell’ambito delle direttive e disposizioni a lui impartite,
  • titolarità delle relazioni sindacali.

Tutto ciò sempre e comunque nel rispetto delle competenze e in stretto coordinamento con gli organi collegiali scolastici.

( prima parte )

Pietro Salvatore Reina

Docente di religione presso l’I.C. Merano I. Laureato in Lettere presso l’Università degli Studi di Catania. Membro del Direttivo della «Società Dante Alighieri» – Comitato di Bolzano. Autore di articoli e recensioni (Stilos) e di tre saggi. Co-autore con il dirigente scolastico Luigi Martano del saggio Dentro o Fuori. Bullismo – Cyber, Edizioni Circolo Virtuoso, 2017.

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